La discrimination positive en Afrique du Sud

 

La discrimination positive, meilleur moyen d’effacer l’apartheid ?

L’exemple du Broad-Based Black Economic Empowerment

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Le Broad-Based Black Economic Empowerment (B.B.B.E.E) entend apporter une réponse à une contradiction a priori insoluble : d’un côté, le choix de l’African National Congress (ANC) de suivre le consensus de Washington[1], de l’autre, le souhait d’amoindrir la suprématie économique blanche construite sur plus de trois siècles, et se préserver d’une éventuelle guerre civile en satisfaisant une majorité noire engluée dans le chômage à l’arrivée de la démocratie. Son défi était donc de transvaser les ficelles de l’économie d’une minorité blanche (8 % de la population totale) à une majorité noire, sans déstabiliser le pays et son économie. L’élaboration des lois B.B.B.E.E a dû faire face à un obstacle constitutionnel, particulièrement au chapitre deux, article neuf alinéa premier de la Constitution, plaçant tous les citoyens sud-africains égaux devant le droit. A ce titre, aucune discrimination ne peut donc être envisagée (alinéa second du même article). Le législateur a contourné cette difficulté en se référant au Préambule de la Constitution dans le corps-même de la loi B.B.B.E.E (article trois), ce Préambule posant le principe suprême du rôle de la Constitution dans l’amélioration du niveau de vie et la libération du potentiel de chaque Sud-Africain.

Définir le B.B.B.E.E n’est pas une tâche aisée. L’équivalent en français d’empowerment est difficile à saisir. La notion définit le champ vaste d’une action, la plupart du temps politique, ayant pour dessein de donner la capacité aux individus d’un groupe spécifique de réaliser la destinée qu’ils ont choisie. Elle rejoint donc la théorie des capabilités d’Amartya SEN[2]. Appliquée au contexte sud-africain, il s’agit de sortir de la situation qu’avait réservée aux franges noire, métisse et indienne de la population la législation de l’apartheid. Brièvement, apartheid signifie séparation dans la langue des afrikaners (descendants de Hollandais, d’Allemands et de Français représentant cinq pour-cent de la population). De 1948 à la fin des années 1980, le gouvernement sudafricain a transposé le mot dans la réalité : ces catégories ont été exclues de toute possibilité d’accès au logement, à l’emploi, aux transports et aux services publics. Le B.B.B.E.E a donc l’ambition de combler cet écart en termes de capabilité entre blancs et populations de couleur. C’est bien la manière dont cette ambition de l’ANC est mise en œuvre qui fait l’objet d’un débat public rarement vu en Afrique du Sud, l’idée d’un rattrapage des populations désavantagées sous l’apartheid étant communément admise, même parmi les groupes s’étant enrichis grâce à ce régime.

Chronologiquement, le B.B.B.E.E se décompose en deux phases, et n’est devenu broad-based (donc B.B.B.E.E) qu’en 2003. La première phase (1994 – 1998) fut en effet justifiée par l’ANC fraîchement arrivée au pouvoir comme celle de l’urgence. Ce n’est qu’en 2003, lors de la réforme de la seconde phase, que le gouvernement accolera Broad-Based au nom de son programme-phare[3]. Clairement, la première phase du B.E.E faisait partie d’un ensemble plus large d’actions gouvernementales visant à éviter une déstabilisation de l’économie sud-africaine et une éventuelle guerre civile. Ainsi ses objectifs étaient clairement de satisfaire la population noire en faisant croire à une reprise en main de l’économie par celle-ci[4]. En réalité, cette phase était celle de la création artificielle de conglomérats noirs jouant sur des mécanismes financiers (principalement celui de l’effet de levier) pour lever l’argent des actionnaires blancs et spéculer dans une période où la finance sud-africaine connaissait une vigueur sans précédent. Pour tripler voire quadrupler la valeur d’un produit financier, le gouvernement sud-africain a alors utilisé des SPV, Special Purpose Vehicle[5]. C’est dans un cadre juridique public que cette phase a été mise en œuvre : étonnante est donc la transparence avec laquelle ce processus, s’apparentant largement à une auto-récompense après quatre-vingt ans de lutte, a été mis en place.

La crise sur les marchés financiers sud-africains de 1998 vint cependant largement réévaluer à la baisse ces actifs, jusqu’à être à l’origine de restructurations voire d’effondrements de banques privées sud-africaines. A la fin du premier et unique mandat de Nelson MANDELA, il n’y a donc pas de politiques publiques de broad-based empowerment pour la population noire. Malgré le passif social de cette méthode de transition choisie par l’ANC, certains économistes l’ont justifiée en invoquant son faible coût pour l’économie sud-africaine, puisque ne faisant que redistribuer les capitaux financiers d’une minorité – blanche, principalement afrikaners – à une autre – c’est-à-dire la minorité de la population noire s’étant enrichie grâce au B.E.E, appelée communément les Black diamonds[6]. Pour élevé qu’il puisse être, ce coût est certainement inférieur à celui d’une prise d’armes. Néanmoins, croire que le pur transfert de capital financier peut redistribuer les richesses a historiquement eu un coût humain, si l’on prend en compte ce que génère l’insécurité sud-africaine[7]. Les inégalités ainsi accrues sont alors plus à même de générer de la frustration, et in fine, de la violence sociale.

La deuxième phase du B.E.E est lancée en plusieurs temps : en 1998, puis amendée en 2003, où le B.E.E prend deux “B” pour broad-based, et enfin en 2007. Durant le premier mandat du Président MBEKI (1999-2004), une partie de la population noire, ne voyant pas sa situation s’améliorer, manifeste et s’en prend violemment aux travailleurs immigrés africains, particulièrement zimbabwéens et nigérians, accusés de « voler l’emploi » des Sud- Africains[8]. L’élection présidentielle approchant, le gouvernement tente alors de regagner en légitimité et promulgue le Broad-Based Black Economic Empowerment Act. A l’issue de cette loi, des codes de bonne conduite ont été publiés. Ils concernent de nombreux domaines dont la propriété des entreprises, la gestion des ressources humaines, l’équité dans le recrutement, la formation continue, l’aide au développement des entreprises et le développement socio-économique. A cette étape, le gouvernement a uniquement indiqué la voie à suivre aux différents secteurs de l’économie pour réaliser le broad-based black economic empowerment. Il indique cette voie en publiant, à titre indicatif, un scorecard de référence, sorte de bulletin à coefficients variables. Nous le reproduisons ici :

L’application pure du B.B.B.E.E ne revient donc plus au gouvernement mais aux secteurs de l’économie. Ceux-ci ont eu en effet à négocier des charters B.B.B.E.E – chartes B.B.B.E.E qui précisent les scorecards en les chiffrant par des fiches d’objectifs. Le Ministre du Travail et de l’Industrie entend d’ailleurs publier à l’avenir d’autres codes de bonne conduite. Le respect des critères édictés par ces chartes est évalué par des agences privées accréditées par le gouvernement (les B.B.B.E.E verification agencies[9]). Enfin une administration (publique, parapublique ou une entreprise qui a passé contrat avec l’Etat sud-africain dans l’année comptable) se doit de consacrer une partie complète de son obligatoire rapport annuel à ses efforts entrepris dans l’optique de se conformer aux règles gouvernementales spécifiques relatives au B.B.B.E.E.

Afin de donner un côté plus pratique à cette législation touffue, nous avons choisi de présenter dans un premier temps la charte du secteur minier, un secteur qui contribue à hauteur de quinze pour cent au Produit Intérieur Brut (P.I.B) sud-africain. Signée en octobre 2002, cette dernière prévoit que 15% des actifs miniers devront être possédés par les Previous Disadvantaged People (ou PDP) avant 2008 et 26% avant 2013. Chaque entreprise du secteur est amenée à mener une politique forte de cessions d’actifs mais aussi de prise de pouvoir des PDP dans la gestion des compagnies minières. En outre, la charte prévoit de passer d’un taux de PDP dans les positions managériales de cinq pour cent en 2009 à quarante pour cent dans la même année. L’objectif ne fut pas atteint et a été reporté ultérieurement. Dans un deuxième temps, nous pouvons nous pencher sur la charte du secteur financier. Etant donné le rôle de place financière de Johannesburg dans l’économie africaine, la charte, signée en octobre 2003, acquérait une dimension particulière. 25% des actifs devront dans ce cas être transférés aux PDP avant 2014, ce qui représente quarante-trois milliards et huit millions de rands, soit cinq milliards trois cent millions d’euros. En plus de l’établissement d’un scorecard comme la loi le prévoit, le secteur financier est allé plus loin en adjoignant deux critères d’empowerment indirect. 95% des PDP n’ont en effet pas accès aux services financiers de base (ouverture de compte, programme d’épargne, de microcrédit aux plus petites entreprises et aux ménages les plus pauvres) : à l’horizon 2014, le secteur financier s’est fixé un taux d’accès des PDP à de tels services de 80%.

L’empowerment financing constitue le deuxième objectif auquel s’est astreint le secteur de la finance sud-africaine, en plus du scorecard réglementaire. Il s’agit d’orienter une partie des ressources du secteur vers les PDP. Cet objectif s’atteint d’abord par un moyen direct : le transfert de fonds propres (B.B.B.E.E transactions). Les investissements ciblés (targeted investments) constituent, d’autre part, un moyen indirect d’empowerment financing : les banques se sont engagés à financer des projets concernant les infrastructures, les terres arables et les Petites et Moyennes Entreprises (P.M.E) possédés par les PDP et la construction de logements qui leur sont destinés. Soixante-quinze milliards de rands (soit neuf milliards et quinze millions d’euros) ont ainsi été annoncés à destination de ces investissements. L’intérêt qu’y trouve le secteur financier est la construction d’une légitimité auprès d’une clientèle nouvelle, qui, si elle n’est pas rentable aujourd’hui, le sera à l’avenir grâce à un lent processus de fidélisation et d’amélioration des conditions de vie.

L’étude du B.E.E Act de 2003 prête donc à penser que le législateur du B.B.B.E.E s’est efforcé de créer un actionnariat broad-based, pensant ainsi améliorer les conditions de vie des PDP. Dans cette mesure, il ressemble à celui du B.E.E qui lui, avait imaginé un actionnariat black restreint. Ce postulat les a fait commettre une double erreur : celle, d’une part, de considérer l’actionnariat populaire comme levier de développement là où les économistes sud-africains s’accordent plutôt sur des notions telles que l’emploi ou les salaires, et d’autre part, de penser qu’un tel actionnariat, juridiquement récent, n’ayant pas acquis de lui-même de tels actifs, puisse être prêt à gérer ceux-ci, sur un marché sud-africain aux règles et aux pratiques globalisées. Dans une autre optique, certains économistes ont souligné l’intelligence du législateur qui a minimisé, par le B.B.B.E.E, les coûts de transaction à subir pour les entreprises entre les dirigeants de société blancs d’avant 1994 et les nouveaux dirigeants noirs[10].

Le B.E.E a en effet installé une minorité de dirigeants noirs dans les grandes entreprises, dont l’accession, inévitable à long terme, aurait pu être plus coûteuse pour les entreprises sud-africaines. Ce surcoût minimisé par le B.E.E s’est révélé le bienvenu lorsque les entreprises sud-africaines tentaient de s’insérer à l’économie mondiale et essayaient donc de faire face à la pression sur les coûts qui fait loi. D’autres économistes répondent que l’erreur du législateur se situe dans le raisonnement même consistant à penser que les nouveaux dirigeants noirs ou les capitaux noirs dans d’anciennes entreprises blanches créeront des emplois. Ce sont les petites et moyennes entreprises noires crées après 1994, qui seraient, selon ces économistes, des puits de création d’emplois[11]. Et d’insister qu’au lieu de procéder à des transferts d’actifs qui se comptent en milliards de rands, le gouvernement de l’ANC n’a toujours pas utilisé l’outil fiscal pour favoriser ces entreprises créatrices d’emplois, comme le recommande l’Initiative Brenthurst.

Au-delà de considérations purement entrepreneuriales, les entreprises sud-africaines émettent souvent le souhait de pouvoir recruter des personnes qualifiées avant d’avoir à respecter une charte sectorielle. C’est l’enjeu du débat portant sur le B.B.B.E.E, sur lequel le gouvernement de l’ANC s’appuie pour prouver sa mise sur agenda des politiques publiques du problème de la pauvreté noire. Parallèlement, les entreprises ont à faire face à une concurrence extérieure, dont seule une formation supérieure de qualité pourrait les aider à surmonter. Le bât blesse alors puisque les épreuves réalisées sur les élèves sud-africains montrent des faiblesses par rapport aux autres économies émergentes. La réforme de l’Ecole lancée par le Président MANDELA visant à alphabétiser l’ensemble de la population sud-africaine en offrant 10 ans d’éducation gratuite, en instaurant un plafond de 40 élèves par classe, et en améliorant la formation des professeurs n’a jamais aboutie. De même, les frais d’inscription dans les rares universités du pays découragent une large partie de la jeunesse noire à poursuivre des études, qui du même coup, se disqualifie sur le marché du travail et s’éloigne de toute perspective d’embauche.

Censé apaiser les tensions sociales entre races[12] en nivelant les opportunités d’accès à l’emploi et au capital, le B.B.B.E.E les a donc renforcées. D’un côté, la majorité des noirs estiment ce paquet législatif insuffisant et attendent plus du gouvernement. De l’autre côté croît une frustration chez la population blanche, qui éprouve des difficultés à trouver un emploi. La frustration est particulièrement vive chez les plus jeunes qui, diplômés, voient des entreprises voulant respecter la charte de leur secteur, être plus intéressées par la couleur de peau du candidat que par son parcours universitaire et professionnel. L’émigration en Europe, en Australie et aux Etats-Unis concerne d’ailleurs une si large proportion de Sud-Africains blancs que leur population connaissait une décroissance en 2005[13]. Des études sociologiques montrent également qu’au delà des causes économiques d’émigration, les jeunes blancs partent aussi pour ne pas avoir à payer l’héritage de l’apartheid, n’y ayant pas pris part. Le débat actuel porte pousse donc le gouvernement à s’interroger sur la nécessité de renforcer le B.B.B.E.E, ou de changer ses modalités d’action. Cependant la déclaration du Président Jacob ZUMA à ce propos, le 22 juillet 2009, a confirmé que les fondements législatifs du B.B.B.E.E ne seraient pas modifiés durant son mandat (« Our view is that we have a good B.B.B.E.E policy. The current B.B.B.E.E framework is adequate. It is inclusive and balanced. We may just need to sharpen implementation and communication. » [14])

Une réforme pertinente du dispositif en place serait peut-être de reconsidérer les populations concernées. Au regard de la loi actuelle, ce sont en effet les previously disadvantaged people qui font l’objet d’une situation juridique spécifique. Il est donc paradoxal que le législateur, même celui de 2007, persiste à faire référence aux populations visées par la législation de l’apartheid, abolie depuis vingt ans. Dans cet intervalle de temps, les populations ayant besoin de soutien ont en effet évolué. Nous l’avons vu, une minorité de la population noire s’est considérablement enrichie, alors que des familles blanches ont perdu tout revenu et aide de l’Etat, au nom du même B.B.B.E.E. Ce dernier aurait plus d’efficacité s’il visait les « currently » disadvantagded people (populations aujourd’hui défavorisés). Après deux phases successives, trois amendements législatifs et seize ans de mise en œuvre, il apparaît en effet que le B.B.B.E.E n’a fait que transférer les richesses d’une minorité à une autre, perpétuant les inégalités d’un système, l’apartheid, dont il se propose de faire disparaître à long terme les conséquences. Mais avant d’espérer de voir les conditions de vie de la majorité de la population s’améliorer grâce à l’accès à l’emploi, il importerait de s’assurer que les chartes B.B.B.E.E soient respectées et détournent les richesses de la minorité blanche historique vers une nouvelle minorité. Une étude du Financial Mail sur les deux cent entreprises ayant les meilleurs scorecard pour la détention du capital des entreprises, montre qu’à peine quinze d’entre elles ont la moitié ou plus de leur capital détenu par des collaborateurs issus du B.B.B.E.E. Seules vingt-sept entreprises dépassent le taux de 65% de capital détenu par une population issue du B.B.B.E.E, ce taux étant la norme retenue et publiée par le gouvernement dans son scorecard[15]. Cet aveu d’échec est d’ailleurs partagé par le Président de la République lui-même, qui déclarait récemment que le B.B.B.E.E a surtout profité à une « fine minorité » de la population noire. C’est pourquoi il a crée en février 2010 le Conseil du B.B.B.E.E. Celui-ci, dans sa lettre de mission est chargé d’étudier les modalités d’un B.B.B.E.E davantage broad-based [16].

Club du Millénaire : Simon Rumel.

Indications bibliographiques :

Moeletsi MBEKI, Architects of poverty – Why African Capitalism needs changing, 2009.

Duma GQUBULE, Making Mistakes Righting Wrongs: Insights into Black Economic Empowerment, in Jonathan Ball Publishers, 2006.

Ina V.S. MULLIS, Michael O. MARTIN, Ann M. KENNEDY, Pierre FOY, IEA’s Progress in International Reading Literacy Study in Primary School in 40 Countries, 2007.

Jonathan et Nicky OPPENHEIMER, Black Economic Empowerment in South Africa, in Brenthurst Initiative policy paper, 2003.


[1] Yves DEZALAY, Bryant GARTH, Le « Washington consensus », in Actes de la recherche en sciences sociales. Vol. 121-122, mars 1998. Les ruses de la raison impérialiste.

[2] P. JACQUET, Amartya Sen, la pauvreté comme absence de capacité, Projet 3/2004, n° 280.

[3] Broad-based peut se traduire par «base large». Par déduction, la première phase visait, par son appellation-même, une minorité de la population noire.

[4] En 1994, le coefficient de Gini sud-africain est le plus élevé du Monde : H. BHORAT,

Labour Market Challenges in the Post-Apartheid South Africa, in Development Policy

Research Unit, University of Cape Town.

[5] Lors d’une opération de titrisation cash, un special purpose vehicle, un SPV, est un véhicule ad hoc, c’est-à-dire une structure de cantonnement des actifs créée pour les besoins de l’opération qui achète les actifs cédés par une banque grâce à une émission de titres et rembourse ces derniers grâce aux paiements d’un principal et d’intérêts dégagés par les actifs.

[6] Kwanele SOSIBO, Hey, black spender, in Mail and Guardian, 2007.

[7] Gabriel DEMOMBYNES et Berk OZLER, World Bank Policy Research Working Paper 2925, in Crime and Local Inequality in South Africa, 2002.

[8] Baldwin NDABA, 2001 The Star, Raging mob evicts Zimbabweans, burns homes.

[9] Dont voici un exemple : http://www.kbee.co.za

[10] Dont les coûts directs de formation des nouveaux dirigeants, et ceux indirects relatifs à l’arrivée de nouveaux interlocuteurs pour les partenaires commerciaux, et à l’intégration des nouveaux éléments.

[11] Duma GQUBULE, Making Mistakes Righting Wrongs: Insights into Black Economic Empowerment, in Jonathan Ball Publishers, 2006.

[12] De manière très anglo-saxonne, l’Etat, dans ses statistiques, comme la société parle de races pour désigner les différents groupes de couleur.

[13] Piet VAN AARDT, Fin24.com, Million whites leave SA, 2006.

Source : http://fin24.com/articles/default/display_article.aspx?Articledld=1518-25_2003186.

[14] « Notre vision est que nous avons une bonne politique du broad-based black economic empowerment. Le cadre actuel fonctionne. Il permet d’intégrer dans l’équilibre. Nous pourrions à l’avenir avoir à renforcer sa mise en oeuvre et la communication. »

[15] Source : http://free.financialmail.co.za/projects09/topempowerment/tables/top200tab.html.

[16] Source : http://www.info.gov.za/speeches/2010/10020310451001.htm

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